У цьому Указі Президента України також йдеться про те, що для проведення реформи потрібно прискорити розробку та прийняття:

концепцій і програм державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні; муніципальної реформи; реформи бюджетної системи України в частині розширення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, формування фінансів місцевого самоврядування; проведення державно-правових експериментів, повязаних з територіальним розвитком і місцевим самоврядуванням;

законів України: “Про територіальні громади та їх обєднання”, “Про статус столиці України - місто Київ”, “Про статус міста Севастополя”, “Про територіальний устрій України”, “Про планування територій”, “Про комунальну власність”, “Про фінанси місцевого самоврядування”, “Про місцеві податки і збори”, “Про фінансове вирівнювання територій”, “Про комунальний кредит та комунальні цінні папери”, “Про державно-правові експерименти”, “Про місцеві референдуми, ініціативи, слухання та інші форми волевиявлення населення”, “Про статус депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про муніципальну міліцію”.

До цього переліку, виходячи з потреб сьогодення, постала потреба прийняття спеціального Закону України “Про контрольно-наглядову діяльність”, який повинен охопити такі аспекти:

єдине методичне обґрунтування державного нагляду;

узгодження між наглядом і державним завданням органів;

закріплення загальних вимог нагляду.

Проблема виникає у звязку з тим, що цей Закон України “Про контрольно-наглядову діяльність” повинен бути узгоджений з іншими законами в галузі управління, яким також близькі контрольно-наглядові функції (парламентський контроль, прокурорський нагляд, судовий контроль, внутрішній державний контроль, інформаційно-аналітичний контроль, спеціалізований контроль).

На більш розширене вдосконалення інституту адміністративного нагляду за окремими категоріями раніше засуджених і приведення законодавства до вимог Конституції України і європейських стандартів значною мірою впливає і той фактор, що кількість засуджених осіб, яким встановлюється адміністративний нагляд зростає (лише по Вінницькій області за період 1995-2000 рр. їх збільшилось удвічі, за цей же період до кримінальної відповідальності притягнуто осіб, яким був встановлений адміністративний нагляд, майже вчетверо більше, в тому числі за ст.196 КК України (редакція 1960 року) в 2000 році засуджено в шість раз більше осіб, ніж у 1995 році.) Таким чином, встановлення правових обмежень стосовно цієї категорії осіб було виправданим, мета таких обмежень спрямована на забезпечення вимог моралі, громадського порядку, визнання і поваги прав та свобод інших громадян.

Вважаємо, що з метою удосконалення інституту адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі треба:

а) розробити відповідну регламентацію тимчасових примусових профілактичних і виховних заходів стосовно осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд, яка б відповідала Конституції України та Європейським стандартам;

б) чітко визначити обєкти, на яких поширюватимуться тимчасові правові обмеження (адміністративний нагляд), їх права та обовязки;

в) створити колегіальний орган і спеціальну професійну службу, які б здійснювали контроль за поведінкою таких осіб та їх ресоціалізацію;

г) при внесенні змін і доповнень до Закону України “Про судоустрій в Україні” прямо визначити, що адміністративні суди приймають рішення і виконують функцію контролю (нагляду) за виконавчими органами влади в частині введення правових обмежень за такими категоріями засуджених і звільнених від відбування покарання умовно, звільнених із місць позбавлення волі окремих категорій осіб, із встановленням за ними адміністративного нагляду тощо.

Перші спроби регулювання правового становища раніше судимих осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд та процедура його застосування, були визначені в Законі України від 1 грудня 1994 року “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”. Відрегульовано також інше законодавство, зокрема, Виправно-трудовий кодекс України (в редакції 1970 року) зазнав багатьох змін та доповнень. До нього введено два нових розділи і 18 нових статей, у тому числі значно змінена ст.120 ВТК (про адміністративний нагляд).

Ще демократичніші зміни й доповнення внесені до постанови пленуму Верховного Суду України від 28 березня 1986 р. № 3 “Про практику застосування судами України законодавства у справах про порушення правил адміністративного нагляду” (зміни на 26 жовтня 1995 р.) [119]. На виконання Закону, наказом міністра внутрішніх справ України від 9 вересня 1995 р. № 616 затверджена “Інструкція про порядок встановлення та здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі” (далі - Інструкція) [100].

Якщо в раніше діючому законодавстві першочергово увага зверталася на виконання раніше судимими покладених на них обовязків (значно обмежувалися їхні права та свободи), то в названих правових документах більше уваги приділяється охороні прав піднаглядних осіб, і зокрема:

участі таких осіб в судовому засіданні;

праву на захисника;

наданню дозволу на виїзд із місця постійного проживання в особистих справах, чи на тривале лікування;

достроковому припиненню адміністративного нагляду в разі, коли піднаглядний більше не є небезпечним для суспільства тощо.

Разом з тим, назріла потреба прийняття нового Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, який би повною мірою відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

Зазначимо, що наші рекомендації з цього приводу не суперечать відповідним рекомендаціям Ради Європи. Так, у Європейських вязничних правилах 1987 року (додаток до рекомендації NR (87) 3) в частині IV Мета виправлення зафіксовано:

“ст. 88. У випадку вязнів, яким було винесене тривале покарання вживаються заходи для забезпечення їхнього поступового повернення до суспільного життя. Ця мета може бути досягнута, зокрема, шляхом... умовного звільнення під відповідний нагляд із активною соціальною підтримкою;

ст. 89. Вязничні адміністрації мають підтримувати тісні контакти із соціальними службами та установами, які надають звільненим вязням допомогу у справі соціальної реінтеграції;

ст. 89. 3. Представники соціальних установ, або служб, повинні мати можливість безперешкодно відвідувати установу, для того, щоб брати активну участь у підготовці до звільнення та здійснення програми надання вязню допомоги після його звільнення”.

Повертаючись до пропозицій законодавчого характеру, вкажемо, що майбутній Закон повинен чітко окреслювати умови, порядок встановлення та здійснення адміністративного нагляду за окремими раніше судимими особами, їх права та обовязки. Окремо мусить бути виписане право таких осіб на судовий захист, який світова спільнота визнає найвищою формою гарантій прав людини, а також право звернення за захистом своїх прав до контрольних та наглядових інституцій.

У Законі потрібно визначити, що завданнями адміністративного нагляду є:

по-перше, ? превентивно-виховний характер;

по-друге, ? встановлення таких правових обмежень, які передбачені Конституцією України і не суперечать їй;

по-третє, ? тимчасові обмеження забезпечують справедливі вимоги моралі, дотримання громадського порядку і пріоритетів демократичного суспільства;

по-четверте, ? запобігання вчиненню злочинів;

по-пяте, ? соціальна реінтеграція піднаглядних осіб.

Підставами для встановлення адміністративного нагляду є вироки, що набрали законної сили ? щодо осіб: засуджених до позбавлення волі за злочини, повязані з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, за бандитизм, диверсію, масові безпорядки. В усіх інших випадках підставами для встановлення адміністративного нагляду є матеріали органів внутрішніх справ чи Державного департаменту України з питань виконання покарань.

Суперечливим являється питання про постанову судді в тій частині, що вона не підлягає оскарженню, але може бути опротестована в порядку нагляду. Було б демократичнішим передбачити право особи (чи його захисника) на принесення скарги на судове рішення до вищестоящого суду.

В Законі чіткіше мусять бути вписані в першу чергу права та правові обмеження піднаглядного. Потребують зміни такі правові обмеження, як заборона виходу з помешкання, перебування у певних місцях, заборона виїзду чи обмеження виїзду, реєстрацію в міліції треба скоротити, або проводити її за допомогою засобів інформаційного звязку.

Інструкція про порядок виконання Закону “Про адміністративний нагляд” за окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі повинна розроблятися відповідною комісією за участю Міністерства юстиції України, Верховного Суду України, Міністерства внутрішніх справ України. Генеральної прокуратури України, Міністерства закордонних справ України, Департаменту з питань виконання покарань, Міністерства науки і освіти та інших і затверджуватись Кабінетом міністрів України, з обовязковим проходженням експертизи.

При вирішенні питань про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду та відповідного законодавства, акценти мусять зміщуватися в сторону адміністративної відповідальності і, як виняток, - кримінальної. На наш погляд, ст. 395 Кримінального кодексу України (редакція 2001 р.) є вдалою і демократичною нормою.

Сутність адміністративного нагляду повинна полягати в застосуванні державою, згідно до Конституції України і міжнародних стандартів, тимчасових примусових заходів, оскільки правове переконання як основний метод перевиховання не виключає і примусу, який опосередковується в праві юридичною відповідальністю ? адміністративною, матеріальною і кримінальною. Правові обмеження і контроль за такими особами не мають на меті приниження людської гідності і честі.

2.3. Організація і напрями підвищення ефективності адміністративного нагляду органів внутрішніх справ

Як ми вже зазначали, до загальних функцій управління відносяться прогнозування, планування, контроль та аналіз інформації, регулювання й організація.

Предметом подальшого розгляду є зміст такої управлінської функції, як організація крізь призму реалізації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.

Насамперед розглянемо поняття організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.

Термін “організація” у змістовному розумінні означає “повідомляю, влаштовую” і вживається в трьох значеннях:

внутрішня упорядкованість, погодженість взаємодії більш-менш диференційованих і автономних частин цілого, обумовлених його будовою;

сукупність процесів або дій, що ведуть до утворення й удосконалення взаємозвязків між частинами цілого;

обєднання людей, які спільно реалізують деяку програму чи мету і діють на підставі певних процедур і правил. [26, С. 473]

Термін “організація” вживається стосовно до біологічних, технічних і соціальних систем. Поняття соціальної організації вживається у вузькому і широкому значенні.

У широкому розумінні це поняття характеризує способи упорядкування і регулювання дій окремих індивідів і соціальних груп.

У вузькому розумінні соціальна організація - це відносно автономна група людей, орієнтована на досягнення деякої раніше зафіксованої мети, реалізація якої потребує спільних скоординованих дій. Характерною особливістю таких розвинених організацій є наявність у них спеціалізованого персоналу, який пройшов відповідну підготовку і виконує функцію управління. [26, С. 474]

В науковій літературі, присвяченій проблемам управління, розкривається організаційний зміст управління, який полягає, по-перше, в організації апарату управління, по-друге, в організації процесу управління. [110, С. 94-96] При цьому зазначається, що з ускладненням обєктів управління і його змісту зростає значення організаційного управління.

Розкриваючи зміст організації охорони громадського порядку, варто визначитися безпосередньо з її поняттям.

Під організацією охорони громадського порядку розуміють здійснення органами внутрішніх справ, іншими державними і громадськими організаціями комплексу заснованих на законі управлінських функцій, спрямованих на забезпечення їх цілеспрямованої, погодженої і ефективної діяльності щодо безпосередньої охорони порядку та безпеки, захисту життя, здоровя, прав і свобод громадян, інтересів суспільства від злочинних та інших протиправних посягань. [133, С. 9]

З ускладненням обєктів управління і його змісту важчими стають організаторські завдання, зростає організаційна роль управління. Воно найяскравіше виражається у плануванні колективних зусиль і розподілі обовязків їх учасників у досягненні цілей, у розпорядництві, тобто в регулюванні повсякденної діяльності колективів, контролі за ходом здійснення поставлених цілей, організаційному забезпеченні всіх стадій управлінського процесу. [129, С. 18]

Організація пронизує весь управлінський цикл. Вона однаково потрібна як для підготовки і прийняття управлінських рішень, так і для їх виконання, проведення в життя.

Не викликає сумнівів та обставина, що якісне виконання завдань, покладених на систему адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, нерозривно повязане з добре налагодженою, побудованою на наукових підставах, організаційною роботою.

Поняття “організація” стосовно соціального управління виражає його основну властивість і виявляється в двох аспектах:

по-перше, в організації апарату управління (статика організації);

по-друге, в організації процесу управління (динаміка організації). [135, С. 45]

Зміст організації будь-якого виду управлінської діяльності, єдиний і може бути поданий у вигляді певного алгоритму. Правда, в управлінській літературі автори по-різному підходять до формулювання елементів організації. Відрізняються вони як за кількістю, так і за обсягом. Однак, кількісне розходження елементів організації не дає підстав стверджувати про суперечливий підхід до вирішення цього питання; просто одні автори розглядають ці елементи в збільшеному вигляді, а інші, навпаки, - деталізують. [134, С. 702] Крім того, різні підходи до поділу цілого на складові частини цілком припустимі, оскільки кожний з авторів стосовно предмету дослідження прагне назвати найістотніші, найхарактерніші елементи організації.

Так, М.І. Єропкін, розглядаючи основи організаційної діяльності органів охорони громадського порядку, включає в них:

структуру (внутрішня побудова їх апарату), визначення конкретних завдань, розподіл обовязків і налагодження взаємовідносин між його окремими структурними підрозділами;

підбір і розстановку кадрів;

організацію повсякденного управління, яка складається з вироблення і прийняття рішень, проведення їх у життя і перевірки виконання прийнятих рішень. [79, С. 160]

Д.М. Бахрах, подаючи управлінський цикл у вигляді органічної єдності трьох стадій: оцінки ситуації, збору і обробки інформації, підготовки та ухвалення рішення з наступною організацією його виконання, розкриває зміст організації виконання управлінського рішення, що складається з таких елементів:

доведення управлінського рішення до відома виконавців;

розяснення цілей і значення планованих заходів;

декомпозиції команд ? перекладу загальних завдань у конкретні функції ? у підфункції, підфункцій ? у посадові обовязки;

проведення різноманітних організаційно-масових заходів, а також таких заходів, як підбір, розстановка і навчання кадрів, фінансування, виділення потрібних матеріалів та устаткування;

забезпечення належної взаємодії. [17. С. 53]

Ф.Є. Колонтаєвский, визначаючи поняття “організації” охорони громадського порядку як здійснення на підставі законності органами внутрішніх справ, іншими державними органами і громадськими організаціями комплексу управлінських функцій, що забезпечують ефективну, погоджену і цілеспрямовану діяльність по безпосередній охороні громадського порядку, по захисту інтересів держави і прав громадян від злочинних та інших антигромадських дій, указує, що за своїм змістом організація охорони громадського порядку містить у собі здійснення таких основних функцій:

визначення обєктивно важливих і науково обґрунтованих цілей і завдань органів внутрішніх справ по забезпеченню громадського порядку;

розробку та удосконалення структури апаратів і підрозділів охорони громадського порядку відповідно до змісту їх діяльності;

удосконалевання роботи апаратів і підрозділів охорони громадського порядку на основі наукових принципів управління;

кадрове, матеріально-технічне, організаційне і правове забезпечення апаратів і підрозділів охорони громадського порядку. [69, С. 27]

Вивчивши практику організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ, спираючись на наявну теоретичну розробку цього питання, а також на логічну послідовність здійснюваних при цьому дій, дійдемо висновку про те, що основними елементами організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є:

визначення цілей і завдань адміністративного нагляду;

визначення обєктів нагляду і показників оцінки його результатів;

визначення субєктів організації адміністративного нагляду;

ресурсне забезпечення субєктів організації адміністративного нагляду і його виконавців;

організація взаємодії між його виконавцями;

внутрішньовідомчий контроль за проведенням адміністративного нагляду.

Дійсне дослідження не можна визнати закінченим без визначення основних напрямків підвищення ефективності адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Подальше підвищення значимості адміністративного нагляду в сучасних умовах передбачає постійне удосконалення виконання органами внутрішніх справ своїх наглядових функцій.

Процес удосконалення будь-якого виду державної діяльності (звичайно, з певним ступенем умовності) можна уявити у вигляді циклу, що складається з таких стадій: визначення проблеми, спроби її вирішення організаційними способами в рамках існуючої нормативної бази, її зростання в рамках існуючої нормативної бази, вирішення проблеми шляхом внесення змін у діючі або прийняття нових нормативних актів.

Розглянемо названі елементи організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ з урахуванням основних напрямків підвищення його ефективності.

Головним фактором, що забезпечує створення і функціонування системи адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ, виступають його соціально обумовлені цілі і завдання, від яких залежить зміст його організації. Субєкти організації нагляду попередньо висувають певні цілі і потім свідомо прагнуть їх досягнення, здійснюючи при цьому контроль за відповідністю своїх послідовних дій поставленим цілям.

Як зазначалося вище, мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ представляє собою такий ідеальний режим функціонування, поведінки і життєдіяльності піднаглядних субєктів ? підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, а також громадян, - при якому забезпечується належним чином захищеність охоронюваних суспільних відносин ? обєктів нагляду від будь-яких посягань або погроз.

Мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ визначає його завдання, що є конкретизацією мети і виступають як форма її матеріалізації. Мета є передумовою утворення організаційних структур системи нагляду і правильного вибору найбільш діючих методів його організації.

Сьогодні в якості обєктів, безпека яких гарантується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, можна назвати суспільні відносини в галузі:

охорони громадського порядку;

охорони власності;

безпеки дорожнього руху;

пожежної безпеки;

екологічної безпеки;

забезпечення виконання правил торгівлі;

забезпечення виконання антиалкогольного законодавства і деяких інших.

Основними показниками оцінки результатів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ можуть виступати такі критерії: кількість виявлених при обстеженнях відхилень від запропонованої поведінки, кількість винесених попереджень, випадків припинення правопорушень, кількість осіб притягнених до відповідальності, виконання графіків обстежень.

Субєктами організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є насамперед їх керівники.

На державному рівні ? міністр внутрішніх справ України, державний секретар та його заступники, керівники галузевих і функціональних служб.

На обласному рівні ? начальники УМВС України в областях та м. Севастополі, ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, їх заступники, керівники служб.

На рівні міськрайоргану внутрішніх справ ? начальник органу, його заступники, керівники і командири служб і підрозділів.

Керівники всіх рівнів є постійними субєктами організаторської діяльності в органах внутрішніх справ, взагалі, і з організації адміністративного нагляду, зокрема. Їх основними завданнями у сфері організації адміністративного нагляду є:

упорядкування елементів системи адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ відповідного рівня управління і відносин між ними з метою забезпечення успішного виконання поставлених завдань;

підтримка та удосконалювання цієї упорядкованості шляхом здійснення адміністративно-правових, оперативно-технічних та інших форм регулювання;

спостереження і перевірка відповідності процесу функціонування структурних формувань їхнім функціональним обовязкам, виявлення відхилень і вплив на виконавців з метою усунення цих відхилень;

створення відповідних умов та передумов для успішної реалізації покладених на систему адміністративного нагляду завдань, тобто кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення, організація інформаційного і науково-технічного обслуговування.

До постійних субєктів організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ відносяться також їх підрозділи і служби, керівники яких безпосередньо наділені повноваженнями в галузі адміністративного нагляду, а також штабні підрозділи всіх рівнів. Головним чином, вони здійснюють організаційне і методичне керівництво, планування і контроль за діяльністю підлеглих органів і посадових осіб з адміністративного нагляду у відповідній галузі.

При організації адміністративного нагляду субєкти організації повинні дотримуватися певних вимог, а саме:

поєднувати методи переконання і примусу;

забезпечувати ефективність організації адміністративного нагляду;

вживати заходи щодо реалізації основних завдань;

поєднувати ініціативу й відповідальність;

забезпечувати конкретність та оптимальність;

дотримуватися законності.

Визначаючи вимоги до організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ ми виходимо з основних принципів державного управління, що дістали своє широке відображення у філософській, юридичній та економічній літературі. [83, С. 55]

Одним із найважливіших елементів організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є ресурсне забезпечення субєктів організації нагляду та його виконавців.

У теорії і практиці управлінської діяльності виділяють пять видів ресурсного забезпечення: кадровий, нормативний (правовий), інформаційний, матеріально-технічний і тимчасовий.

Кадрове забезпечення посідає центральне місце в проблемі ресурсів системи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Його безпосередній стан визначається усією роботою з підбору, розміщення, навчання і виховання співробітників. Рівень кадрового забезпечення окремих ділянок діяльності, запланованих заходів визначається в кінцевому підсумку якістю усієї роботи з кадрами. Разом з тим зазначимо, що в процесі реалізації функцій організації безпосередньо здійснюється підбір виконавців для вирішення конкретних завдань. Тут дуже важливе значення має дотримання вимоги, в силу якої кадри повинні розподілятися в залежності від характеру завдань, а завдання мусять ставитися в залежності від можливостей кадрів.

В умовах сьогодення проблема кадрового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ, з урахуванням майбутнього її розвитку в сучасних умовах, потребує пильнішої уваги. Вирішення проблем кадрового забезпечення адміністративного нагляду органів внутрішніх справ за рахунок якісного поліпшення особового складу, а не за рахунок збільшення штатів - є одним із напрямків підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ.

Нормативне забезпечення юридично закріплює певні цілі і завдання адміністративного нагляду, його основні напрямки та обєкти, субєкти організації і виконавців, компетенцію, форми і методи їхньої діяльності з реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ.

Найбільша кількість пропозицій з удосконалення нормативної бази своєї діяльності надходить від співробітників підрозділів дозвільної роботи.

З метою забезпечення дотримання дозвільних правил, громадської й особистої безпеки пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення рядом нових складів. Вважаємо за потрібне встановити адміністративну відповідальність за:

виробництво, продаж, передачу, придбання чи збереження, носіння зброї або боєприпасів, обіг яких на території України заборонений;

незаконне виготовлення, продажу передачу пневматичної зброї;

установку на службовій чи особистій зброї пристосувань для безшумної стрільби або нічних прицілів;

порушення громадянином, який має дозвіл органів внутрішніх справ на збереження і носіння зброї, правил збереження, носіння чи пересилання зброї і бойових припасів;

порушення працівником підприємства, установи, організації, відповідальним за схоронність зброї, правил чи збереження транспортування зброї і бойових припасів.

Зазначимо, що в більшості вивчених нами документів бажає кращого юридична техніка написання юрисдикційних актів. У значній їх кількості відсутнє чітке групування складів з безпосереднього обєкта, недостатньо чітко визначені кваліфікуючі ознаки дій, що посилюють відповідальність, надто розпливчасто виписані ознаки обєктивної сторони правопорушень.

Особливого аналізу потребують питання інформаційного забезпечення адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Інформаційне забезпечення полягає в наданні виконавцям усієї відповідної інформації. Зміст цієї інформації визначається в залежності від пріоритету завдань, вибору способів їх розвязання та інших елементів функції організації нагляду. Цей елемент має особливе значення для її успішної реалізації, оскільки здійснення поставлених завдань мусить здійснюватися на підставі повної і достовірної інформації. Тому питання інформаційного забезпечення (зміна потоків інформації як у змісті напрямку їх руху, так і в змісті кількості інформації, що надається, а також визначення її адресатів) повинні враховуватися в повному обсязі з одночасним визначенням пріоритетних завдань і вибором способу досягнення поставленої мети.

З урахуванням усього сказаного вище, можна сформулювати деякі пропозиції, які, на наш погляд, мають актуальне значення, а саме:

з метою удосконалення засобів забезпечення охорони громадського порядку пропонуємо створити інформаційну систему обліку осіб, які займаються бродяжництвом і жебрацтвом;

з метою якісного забезпечення безпеки дорожнього руху пропонуємо створити інформаційну систему виявлення дорожньо-транспортних пригод; розробити і впровадити різні системи розшуку викраденого автотранспорту. Інформація мусить доходити до будь-якого співробітника ДАІ, аж до постового включно; здійснити подальше удосконалення систем автоматичної реєстрації порушень правил дорожнього руху його учасниками з використанням відео систем;

у сфері забезпечення пожежного нагляду пропонуємо завершити створення інформаційних банків з пожеж, організувати взаємний обмін інформацією Державної пожежної охорони з відповідними системами Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

удосконалити інформаційне забезпечення в напрямку нагляду за обігом зброї. Створити і впровадити єдину автоматизовану інформаційно-пошукову систему обліку та обігу службової і особистої зброї з моменту його виготовлення аж до моменту знищення;

в галузі матеріально-технічного забезпечення нагляду укомплектувати підрозділи сканерами, ксероксами, телефонами з визначником номера, диктофонами, засобами інструментального контролю за технічним станом транспорту;

внести зміни до ст. 203 “Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України” КУпАП у звязку з прийняттям Указу Президента України від 15 червня 2001 року “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання”.

В умовах сьогодення гострими залишаються питання використання часових ресурсів. Під часовим ресурсом ми розуміємо наявність часу для розвязання поставлених завдань. Як елемент функції організації, він полягає в перерозподілі часу, що відводиться для вирішення конкретного завдання, у відповідності з його значимістю і кількістю та якістю залучених для цього сил і засобів, а також залежно від ступеня досконалості порядку їх використання. Тобто, йдеться про вишукування резервів часу, що у сучасних умовах може забезпечити лише інтенсифікація. У невиробничій сфері інтенсифікація полягає у раціональному використанні кожної хвилини робочого часу за рахунок впровадження передового досвіду, новітньої техніки, удосконалення методів роботи тощо.

Зазначимо, що розглянуті вище питання можуть бути вирішені вже в процесі реалізації функції планування, якщо йдеться про організацію виконання планових заходів. Потреба в додатковому вирішенні цього питання виникає тоді, коли планове ресурсне забезпечення виявляється недостатнім в силу тих чи інших причин (незадовільна якість плану, зміна ситуації).

У здійсненні адміністративного нагляду органами внутрішніх справ велике значення відіграє організація взаємодії між його виконавцями.

Сьогодні відсутня єдність думок з питання визначення змісту поняття “взаємодія”.

Аналіз наукової літератури [148, С. 27] дозволяє зробити такі висновки. Як правило, взаємодія розглядається у співвідношенні з координацією. Це співвідношення визначається по-різному: або вважається, що взаємодія є предметом координації, або вони визнаються тотожними, або координація розглядається як форма взаємодії.

На нашу думку, взаємодія мусить мати місце там, де в процесі повсякденної діяльності досягнення тієї чи іншої мети можливе лише спільними зусиллями різних субєктів (наприклад, служб та підрозділів органів внутрішніх справ), що перебувають в єдиній організаційній системі.

Отже, координація ? це погоджена за цілями, місцем і часом діяльність таких субєктів, які не перебувають у рамках однієї і тієї ж організаційної системи; а взаємодія ? це погоджена за цілями, місцем і часом діяльність різних субєктів, що мають спільний центр управління.

В силу цього, субєкту, що реалізує функцію організації, доводиться вирішувати питання обєднання зусиль як підлеглих йому структурних підрозділів (співробітників), так і “зовнішніх” структур. Якщо погодитися з таким поділом понять взаємодії і координації, то для повсякденного здійснення функції організації переважне значення має взаємодія. Тому на її характеристиці зупинимося дещо детальніше.

З огляду на висловлені в літературі теоретичні положення і результати аналізу існуючої практики, можна зробити висновок, що ступінь спільності зусиль взаємодіючих сторін може бути різною, отже, різними будуть і форми їх взаємодії.

Тому, визнавши критерієм ступінь спільності зусиль субєктів взаємодії, формами взаємодії вважатимемо:

спільну діяльність у вузькому розумінні слова, що визначається як діяльність кількох співробітників у той же час і в тому ж місці;

спільну діяльність багатьох співробітників, які планомірно працюють у взаємодії в різних, але повязаних між собою процесах;

самостійне функціонування взаємодіючих елементів.

Для всіх трьох форм характерне те, що кожний субєкт взаємодії переслідує спільну для всіх мету.

Стосовно адміністративного нагляду, здійснюваного органами внутрішніх справ, взаємодія у першій формі виявлятиметься, наприклад, при охороні громадського порядку в місцях масового перебування людей. Характеризуватиме її те, що перед усіма співробітниками органів внутрішніх справ стоїть спільне для всіх безпосереднє завдання ? охорона громадського порядку і громадської безпеки шляхом реагування на можливі порушення громадського порядку та шляхом створення умов, що перешкоджають їх здійсненню. Причому всі такі дії реалізуються одночасно і в одному місці.

За другою формою взаємодії завдання також є спільне, але способи його розвязання неоднакові для різних субєктів взаємодії. Наприклад, безпека дорожнього руху забезпечується наглядом за станом автомототранспортних засобів, шляхів і дорожніх споруд, належною організацією дорожнього руху і підготовки його учасників. Зрозуміло, що ступінь спільних зусиль усіх субєктів забезпечення безпеки дорожнього руху прямо пропорційний рівню аварійності на шляхах.

Третя форма взаємодії має місце тоді, коли конкретні завдання в субєктів нагляду будуть різними. Проте лише в результаті вирішення всіх їх може бути досягнута поставлена мета.

Таким чином, третя і найскладніша в організаційному відношенні форма взаємодії характеризується такими елементами:

єдина мета, досягнення якої можливе лише в результаті вирішення ряду взаємозалежних завдань;

різні субєкти взаємодії при розвязанні завдань, які стоять безпосередньо перед ними, реалізують свої специфічні функціональні обовязки;

способи вирішення завдань різні, хоча в кінцевому підсумку визначаються спільною метою;

дії різних субєктів взаємодії можуть здійснюватися як послідовно, так і паралельно;

результати, досягнуті при розвязані одного із завдань, впливають на способи вирішення інших.

Наприклад, така функція органів внутрішніх справ, як охорона власності, реалізується в результаті діяльності різних підрозділів і служб органів внутрішніх справ. Державна служба охорони при МВС України здійснює нагляд за станом технічної оснащеності обєктів збереження товарно-матеріальних цінностей, повнотою, якістю їх устаткування і працездатністю засобів охоронно-пожежної сигналізації, державний пожежний нагляд веде роботу з профілактики пожеж, оперативні служби органів внутрішніх справ попереджають розкрадання різних видів власності тощо. Кінцева мета ? збереження власності шляхом її захисту від різних посягань і загроз буде досягнута лише у випадку виконання своїх завдань усіма без винятку службами і підрозділами органів внутрішніх справ.

Підкреслимо, що елементом функції організації є не сама по собі взаємодія, а саме організація взаємодії, що складається, на нашу думку, з таких елементів:

вибору способу взаємодії;

встановлення цілей взаємодії;

визначення кола субєктів взаємодії;

визначення тимчасових меж взаємодії;

вибору сторони, відповідальної за взаємодію;

усунення факторів, що викликають протиріччя між основними функціональними обовязками субєкта взаємодії і його діяльністю в процесі взаємодії.

Організацію взаємодії можна розглядати і як один із засобів, і як один із додатків при виборі способу досягнення мети.

Внутрішньовідомчий контроль за проведенням адміністративного нагляду є заключним елементом його організації.

Виконання субєктами організації адміністративного нагляду цієї функції здійснюється різними методами. До їх числа відносяться проведення гласних і негласних перевірок, щоденне підбиття підсумків роботи за минулу добу, вибіркові перевірки керівниками виконання своїх функціональних обовязків інспекторським складом, різні прийоми фіксації місця перебування підлеглих з використанням різних технічних пристроїв, засобів телефонного та радіозвязку, використання з цією метою сил і засобів власних підрозділів.

Отже, в якості підсумку, зазначимо, що організація адміністративного нагляду органами внутрішніх справ являє собою здійснення ними комплексу управлінських функцій, які забезпечують ефективну, погоджену і цілеспрямовану наглядову діяльність своїх співробітників.

ВИСНОВКИ

Однією з найважливіших умов побудови правової держави є постійне удосконалення управління у всіх сферах її діяльності. У звязку з цим підвищується і роль науки адміністративного права, що приділяє підвищену увагу державному управлінню і поліпшенню його ефективності.

У представленому дисертаційному дослідженні зроблена спроба дослідити організаційно-правову основу адміністративного нагляду органів внутрішніх справ здійснюваного у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, повязаного із забезпеченням законності в державному управлінні взагалі, та в управлінні органами внутрішніх справ, зокрема.

Дослідження організаційно-правових питань адміністративного нагляду здійснено у двох напрямах: теоретичному і практичному. Теоретичний аспект полягає в обґрунтуванні теоретичних положень адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки як одного із способів забезпечення законності в державному управлінні та визначенні місця адміністративного нагляду в структурі функцій міліції.

Практичний аспект повязаний з безпосередньою реалізацією організаційно-правових питань адміністративного нагляду в рамках правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ. Тут досліджуються правове становище субєктів нагляду в системі міліції, наглядові повноваження всіх субєктів нагляду, які володіють такими повноваженнями, а також аналізуються форми і методи адміністративного нагляду міліції в сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

На підставі дисертаційного дослідження сформулюємо основні висновки і пропозиції.

Адміністративний нагляд ? це особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян у звязку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

Адміністративний нагляд міліції ? це систематичне спостереження підрозділів міліції та окремих співробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманням громадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів та інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадського порядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційної служби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушень та притягнення винних до відповідальності.

Позитивного результату можна очікувати від уникнення великого обсягу відомчих та “місцевих” нормативних актів, які або встановлюють, або забороняють відповідні норми. Нормативні акти, що встановлюють правовий режим піднаглядних обєктів мусять бути предметом передусім загальнодержавної уваги, тому такі поняття як “громадський порядок”, “громадська безпека”, “безпека дорожнього руху” вимагають законодавчого закріплення.

Як обєкти, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції), можна назвати суспільні відносини в галузях: охорони громадського порядку; охорони власності; безпеки дорожнього руху; пожежної безпеки; екологічної безпеки; видачі дозволів на вчинення певних дій та ліцензійної діяльності; забезпечення прав громадян на свободу пересування і вибору місця проживання тощо.

Форми адміністративно-наглядової діяльності можна викласти так: участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління; розробка нормативних актів галузевого управління; видання нормативних актів у порядку нагляду; видання індивідуальних актів адміністративного нагляду; проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.

Як і будь-яка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів:

підготовчий (організаційний), де сама служба є обєктом управління, здійснюваний підрозділами органів внутрішніх справ (міліції);

систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою припинення протиправних посягань на нього;

 застосування до порушників санкцій та інших примусових заходів.

У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способів управління. Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою щодо самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.

Пропонується доповнити Закон України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії.

Сформульовані пропозиції, спрямовані на удосконалення системи субєктів, які здійснюють адміністративний нагляд, розглянуті наглядові повноваження міліцейських субєктів нагляду та подані пропозиції стосовно їх оптимізації.

Пропонується прийняти новий Закон України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, який би повною мірою відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

З метою реалізації завдань передбачених в Указі Президента України від 22 червня 1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” постала нагальна потреба прийняття спеціального Закону України “Про контрольно-наглядову діяльність”. Цей Закон повинен бути узгоджений з іншими законами в галузі управління, яким також близькі контрольно-наглядові функції.

З метою забезпечення дотримання правил дозвільної системи, а також забезпечення громадського порядку та особистої безпеки субєктів правовідносин пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення низкою нових статей, що встановлюють відповідальність за проступки у цій сфері.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. - К.: Наук. думка, 1979. - 150 с.

Аверянов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування. // Право України. - 1998. - № 8.

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник для образоват. учреждений вышего проф. образования МВД России / С.Н. Бочаров, Г.П. Герт, И.А. Еремичев и др.; А.П. Коренев (ред.): Московский юрид. ин-т. - М., 1996. - 335 с.

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая.: Учебник. / Под ред. докт. юрид наук, проф. А.П. Коренева - М.: МЮИ МВД России, Изд-во Щит - М, 1999. - 308 с.

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная.: Учебник. / Под ред. докт. юрид наук, проф. А.П. Коренева - М.: МЮИ МВД России, Изд-во Щит - М, 1999. - 455 с.

Административное право / Под. ред. Козлова Ю.М. ? М.: Юрид. лит., 1968. - 575 с.

Административное право: [Общая и Особенная части]. Учебник для сред. учеб. заведений. Под. ред. М.И. Еропкина. - М.: Юрид. лит., 1971. - 415 с.

Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова - М., 1973. - 276 с.

Административное право / Под ред. А.П. Клюшниченко - М., 1975. - 347 с.

Административное право и административная деятельность органов внутренних дел. / Под ред. Л.Л. Попова. - М., 1990. - 637 с.

Административное право и административная деятельность органов внутренних дел : [Учебник / Г. А. Туманов, Л. М. Розин, П. М. Самохин и др.]; Под ред. Л. Л. Попова; Акад. МВД СССР. - М. : Акад. МВД СССР, 1990. - 222 c.

Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник для слухачів та курсантів вузів МВС України / Українська академія внутрішніх справ; Міжнародний освітній фонд ім. Ярослава Мудрого / І.П. Голосніченко (ред.), Я.Ю. Кондратьєва (ред.). - К.: КМУЦА, 1999. - 178с.

Адміністративне право України. (Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.); За ред. Ю.П. Битяка. ? Х.: Право, 2000. - 520 с.

Актуальные проблемы совершенствования общественного порядка и общественной безопасности. / Под. ред. проф. Г.А. Туманова. - М., Академия МВД СССР, 1987. - 316 с.

Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. - М.: Политиздат, 1977. - 382 с.

Бандурка О.М. Діяльність органів внутрішніх справ при ліквідації наслідків аварій, катастроф, стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій // Проблеми пожежної безпеки: Зб. наук. праць. - К., 1993.

Бахрах Д. ...........